Análisis del Plan de Inversión local y central: resiliencia y urgencia en la reconstrucción de Valparaíso

LA CATÁSTROFE EN Valparaíso no solo dejó miles de damnificados y viviendas destruidas, sino que también, atendiendo las causas, dejó en evidencia serias falencias en materia de planificación. En este sentido, podríamos enumerar largamente las deficiencias existentes en materia de gestión urbana en los cerros, tales como la autoconstrucción, la ubicación de las viviendas en quebradas –algunas de las cuales no cuentan con títulos de dominio–, situaciones de higiene insostenible y, lo más crítico, un nulo catastro serio de estas situaciones de riesgo. Ante tal escenario, el incendio y sus consecuencias se presentaron como la crónica de un desastre anunciado.

Los modelos de gestión urbana existentes hoy en Chile, lejos de situarse como un ejemplo a seguir, han posicionado a las ciudades chilenas como unas de las más desiguales y segregadoras, tanto dentro de Latinoamérica como de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Una de las iniciativas para contrarrestar esta situación fue la promulgación el año 2013 de la nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano, carta de navegación que, dentro de sus principales ámbitos de acción, tiene la integración social y el desarrollo económico, medioambiental y patrimonial. Dentro de este documento, aparece en un segundo plano la descentralización como una de las temáticas a trabajar en el mediano y largo plazo, promoviendo proyectos y políticas públicas que incentiven el desarrollo no sólo de las regiones, sino también el fortalecimiento de los gobiernos locales que, debido a su limitada capacidad económica y técnica, generalmente dependen del gobierno central en materia urbana y habitacional.

En el contexto de la reconstrucción de Valparaíso y los actuales cambios en la política urbana y habitacional de nuestro país, cabe analizar, entonces, los distintos objetivos, intereses, enfoques y, sobre todo, plazos propuestos por los planes tanto de la Municipalidad de Valparaíso como del Gobierno de Chile para subsanar la catástrofe ocurrida el 12 y 13 de abril de 2014.

Propuesta Plan de Reconstrucción, Ilustre Municipalidad de Valparaíso

Esquema 1. Fuente: Elaboración propia a partir de datos Municipalidad de Valaparaíso, 2014.

A nivel general, el Plan de Reconstrucción de la Municipalidad de Valparaíso (2014, en adelante PRMV) plantea cuatro líneas de acción para combatir el desastre: desarrollo social, económico y cultural; rehabilitación de la ciudad; reconstrucción de cerros y barrios y reconstrucción de viviendas.
En un primer plano, a nivel de proyectos, el desarrollo social, económico y cultural se aborda desde la perspectiva del fomento y capacitación de la población afectada, materializado en actividades dirigidas a promover liderazgos (gerencias de barrios), la autogestión, redes vecinales, gestión cultural y de jefas de hogar, complementándolo con estudios e investigaciones sobre el patrimonio cultural de los cerros. Además, se aborda el resurgimiento de las PYMES y la ayuda psico–afectiva. El aspecto quizás más relevante de esta propuesta es la mencionada implementación de “gerencias de barrios”.

En las iniciativas de la escala ciudad, en cuanto al riesgo se plantean también la capacitación y contratación de personal con el fin de profesionalizar el área, además de la adquisición de instrumentos y tecnologías afines. A nivel de planificación, se pretende generar un plan maestro de zona de incendio y un catastro jurídico que lo apoye. En suministros y redes, se proyecta la urbanización, reparación y regularización de diversas zonas en los cerros, mientras que en recuperación de las quebradas, ejecutar un plan que licite estas áreas para su desarrollo como áreas recreativas. En un ámbito secundario pero no menos importante, aparecen la plantación de nuevas especies, el control de microbasurales y plagas. Finalmente, en cuanto a conectividad se hace referencia al mejoramiento y creación de vías. Paralelamente, se planea invertir en el Almendral a través de cuatro estudios cuyo fin son la densificación del área y el replanteo de la Avenida Pedro Montt, el Terminal Rodoviario y la Feria Hortofrutícola.

A escala barrial y de equipamiento, se proyecta la construcción, reconstrucción y mejoramiento de 17 sedes vecinales, tres centros de madres, 10 centros deportivos, dos jardines infantiles, cinco iglesias, un centro para el adulto mayor y 22 proyectos vinculados a espacios públicos (contención de barrios) tales como escalas, pavimentos, barandas, etc. Por otro lado, los Servicios de Vivienda y Urbanización (SERVIU) aportarán en la pavimentación, habilitación y mejoramiento de áreas a través de 15 proyectos de la misma escala. De acuerdo con la recuperación de barrios, se mencionan cuatro proyectos sin un sector definido en una alianza entre el MINVU y la Municipalidad.

Plan de Inversiones Reconstrucción de Valparaíso, Gobierno de Chile

Con un plazo de siete años, y esperando que al 2018 más del 70% de las obras estén ya materializadas, la presidenta Michelle Bachelet se comprometió el mes de septiembre con la reconstrucción de Valparaíso a través de un histórico Plan de Inversión que supera los 500.1 millones de dólares. Principalmente, el Plan estuvo marcado por tres ejes fundamentales –seguridad, equidad y desarrollo– y, al igual que el Plan desarrollado por la Municipalidad, divide en tres áreas los ámbitos de acción: ciudad, barrio/cerro y vivienda.

En cuanto a ciudad, el Plan se enfoca en el mejoramiento de la accesibilidad y conectividad, mejorando la red vial en el sector alto de Valparaíso y las condiciones ambientales y de seguridad a través del estudio de las quebradas, inversión en obras hidráulicas, modificación de la normativa para establecer áreas de amortiguación, construcción de una unidad operativa de control de emergencias y un estudio geotécnico base para el desarrollo de estas obras. Por otro lado, en el ámbito sanitario se implementará una red de estanques de agua (concesión de ESVAL). Por último, la movilidad y accesibilidad contarán con la implementación de un circuito integrado de transporte público, previo diagnóstico de la capacidad vial instalada. Del total de la inversión, el área de ciudad absorbe el 66,4%.

En una escala menor, la sección barrio/cerro aborda las temáticas del espacio público y el equipamiento a través del programa Quiero mi barrio y proyectos locales. En movilidad y accesibilidad, propone el mejoramiento y la reconstrucción tanto de puntos críticos de infraestructura vial como de áreas deterioradas. Finalmente, en seguridad, se plantea la necesidad de mejorar vías de evacuación (escaleras), infraestructura sanitaria y el mejoramiento de muros de contención. Esta escala supone el 13,7% del total de la inversión.

De acuerdo con la inversión en vivienda, el Gobierno central se limita a la propuesta de cuatro tipos de subsidios: subsidio en zonas seguras para la construcción, instalación o autoconstrucción de viviendas en zonas permitidas;subsidio para adquirir viviendas en otros lugares; subsidio para la construcción de viviendas en terrenos nuevos y, finalmente, subsidio a la reconstrucción de la vivienda propia. La vivienda abarca el 19,8% del Plan del Gobierno.

Descentralización

En una primera instancia, es posible detectar un esfuerzo coordinado por generar tres ámbitos de acción: uno urbano, uno barrial/cerro y otro sobre vivienda. Aún así, se advierte una positiva lectura que hace el Gobierno local de la catástrofe, siendo la primera diferencia entre ambos planes la necesidad que explicita Valparaíso de dotar al Municipio no sólo de una mejoría y actualización del personal en materia urbana, sino también de un diagnóstico de la Municipalidad, en tanto autocrítica, por no contar con metodologías claras de acción:

“El incendio en Valparaíso dejó en evidencia la falta de una organización y una institucionalidad adecuada en el nivel local para hacerse cargo de la emergencia; y no se trata sólo de normas procedimentales o falta de institucionalidad, sino de la ausencia de protocolos que definan liderazgos, competencias, responsabilidades y recursos. Así, y en una realidad que abarca todo el país, la respuesta llega desde el gobierno central, quien toma el control de todo el proceso” (I. Municipalidad de Valparaíso, 2014).

Por otro lado, se hace una directa crítica a los sistemas actuales que tenemos como Estado en cuanto a la relación entre Gobierno local y central y la necesidad urgente que existe de descentralizar tanto recursos como facultades:

“El fortalecimiento del Municipio de Valparaíso es una urgencia de larga data y reiteradamente solicitada al Estado de Chile por sus diferentes autoridades. Fortalecer al Municipio es parte esencial de la solución a los problemas que la ciudad arrastra por décadas y que en gran medida permitieron que un incendio forestal descontrolado alcanzara niveles de desastre al vaporizar un extenso territorio y dejar miles de personas damnificadas y sin hogar” (I. Municipalidad de Valparaíso, 2014).

Bajo esta óptica, y apoyando tal visión, el sólo hecho de que existan dos planes de reconstrucción da cuenta de un Estado que no está coordinado de manera óptima, más aún si reconocemos que otras instituciones, como el Colegio de Arquitectos de Valparaíso, también han elaborado sus propias propuestas a un nivel más local, programa que ha sido recogido por la Municipalidad para integrarlo al actual Plan.

Imagen 1. Fuente: Agencia UNO, Publicada en Radio BIO-BIO (2014)

La resiliencia del Gobierno local y la urgencia del central

Si bien se reconoce la similitud que tienen ambos planes en cuanto al diagnóstico y proyectos por escala, otra de las diferencias en los planes son las dimensiones con las cuales cuentan ambos. En el caso de Valparaíso, se logran observar proyectos que tienen una dimensión social mucho mayor a la expuesta por el Gobierno central. La necesidad de capacitación, profesionalización, planificación, generación de estudios y preparación para futuras situaciones de emergencia contrasta fuertemente con la óptica del Gobierno central, el cual se centra en la evaluación y construcción de obras públicas en la escala de ciudad y que, si bien aborda en su introducción la necesidad de una acción concertada, planificada y resiliente, resulta escasa la notoriedad de estos aspectos en los proyectos que planifican. En la escala barrial y de vivienda, se limitan al “mejoramiento” de los muros de construcción, la dotación de servicios sanitarios urgentes, la aplicación del cuestionado programa Quiero mi barrio y de cuatro tipos de subsidios. En estas dos últimas escalas, parece lamentable la continuidad de sistemas centralizados que no se sitúan en la realidad de Valparaíso para la generación de un nuevo proyecto de reconstrucción o mejoramiento de espacios públicos y la reproducción de sistemas que no han tenido los mejores resultados. En este último punto, la urgencia parece notarse en el Gobierno central, desviando políticas públicas existentes a una realidad que requiere una actitud más reflexiva que impulsiva.

Finalmente, un aspecto a destacar es la instauración de plazos impuestos. Por un lado, tenemos un Gobierno que, debido a razones políticas, se autoimpone el plazo de 2021 y la concreción del 70% de las obras para el fin del mandato de la actual presidenta y, por otro, una Municipalidad que, en su plan de inversión, no estipula plazos. Lo anterior puede tener consecuencias tanto negativas como positivas. Lo cierto es que los diferentes intereses, tiempos políticos y, sobre todo, rentabilidades que puedan obtener uno u otro de esta acción sobre Valparaíso es considerable. En los planes, al menos, es notoria la urgencia del Gobierno central por materializar las obras y que se vean rápidamente los frutos. Sin embargo, para el Gobierno local la concreción de proyectos que vayan en la línea de un largo plazo y en cambios sociales más profundos parecen ir en concordancia con intereses políticos más ligados a la cercanía con la gente y un resultado más resiliente de la reconstrucción.

Bibliografía

I. Municipalidad de Valparaíso (2014). Propuesta Plan de Reconstrucción. 9.

Gobierno de Chile (2014). “Plan de Inversiones, Reconstrucción y Rehabilitación Urbana. Valparaíso 2014 – 2021”. Disponible en: http://www.interior.gob.cl/media/2014/09/PLAN-DE-INVERSION-VALPO-2014-2021.pdf

[1]Arquitecto y estudiante del Magíster en Dirección y Administración de Proyectos Inmobiliarios de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile.